Hacia una relación estratégica
II Seminario "España, puerta de Europa hacia América Latina: veinte años de política latinoamericana en la UE"

Carlos Malamud
es Investigador Principal para América Latina del Real Instituto Elcano

Las dos décadas de pertenencia de España y Portugal a la UE han significado un "salto revolucionario" en las relaciones Unión Europea América Latina, según manifestó en la inauguración del seminario Alberto Navarro, Secretario de Estado para la Unión Europea, pues se ha pasado de considerar a los países latinoamericanos como simplemente "no asociados" a buscar una asociación estratégica. No obstante, para el profesor Malamud queda todavía mucho por hacer y las dos partes son responsables, como expone en su análisis sobre las ponencias y debates.


El 22 y 23 de junio de 2006 se celebró en Madrid, en la sede de las instituciones europeas, el II Seminario "España, puerta de Europa hacia América Latina". El encuentro fue organizado por la Fundación Euroamérica y el Real Instituto Elcano y contó con la colaboración de la Fundación Carolina, la Fundación Telefónica, y la representación de la Comisión y la Oficina del Parlamento Europeo en España. Al coincidir con el vigésimo aniversario del ingreso de España y Portugal en la Unión Europea y realizarse apenas un mes después de la Cumbre de Viena entre la UE, América Latina y el Caribe (ALC), el seminario se centró en el análisis del contenido, significado y consecuencias de los "Veinte años de política latinoamericana en la UE".

La proximidad de la Cumbre UEALC (celebrada en la capital austriaca el 10 y 11 de mayo, con una presencia destacada de jefes de Estado y de Gobierno de la mayor parte de los países implicados), permitió repasar algunos de los puntos centrales de la agenda bicontinental a partir del encuentro de Viena y, especialmente de las críticas vertidas por la prensa y algunos especialistas a los resultados del mismo. Tras un intenso debate, en el que participaron los ponentes y los asistentes del seminario, con valoraciones divergentes sobre los logros de la Cumbre, fueron muchos los que se interrogaron por el futuro de las relaciones entre la UE y América Latina con la concisa pregunta de: "Y después de Viena, ¿qué?". Por eso, los participantes no sólo tuvieron en cuenta aquellas cuestiones vinculadas más directamente con las relaciones diplomáticas y políticas euroamericanas, sino también los temas de cooperación y de organización y funcionamiento de las Cumbres Iberoamericanas, así como el estado de las inversiones españolas en América Latina y el futuro de nuestras empresas.

Miguel Ángel Cortés, ex Secretario de Estado de Cooperación e Iberoamérica y Portavoz Adjunto del Grupo Parlamentario Popular; Emilio Menéndez del Valle, Diputado europeo, Grupo Socialista. Miembro de la Comisión de Asuntos Exteriores; Aurora DíazRato, Directora General de Cooperación con Iberoamérica (AECI); Ignacio Salafranca, Vicepresidente de la Delegación para las Relaciones con Mercosur y portavoz del Grupo PPEE, Comisión de Relaciones Exteriores, Parlamento Europeo; Tomás Duplá, Director América Latina de la Dirección Generalde Relaciones Exteriores. Comisión Europea y José Augusto Duarte, Ministro Consejero de la Embajada de Portugal en España.

Pese al título del seminario, que podía dar a entender un enfoque claramente eurocentrista, una de las preocupaciones previas de los organizadores del encuentro fue intentar ver el problema desde la doble perspectiva de los principales actores situados a ambas orillas del Atlántico y no, exclusivamente, sobre la privilegiada atalaya comunitaria. Esto permitiría que fueran los europeos quienes hablaran de su política latinoamericana y los latinoamericanos quienes plantearan las líneas maestras de sus distintas políticas hacia la UE, en caso de tenerlas, una situación que varía ampliamente de país a país. Se partía de la premisa de que las relaciones entre Europa y América Latina, compartiendo una serie de valores, tienen sentido en la medida que sea un vínculo entre iguales.

De este modo, el programa se estructuró en torno a dos jornadas de trabajo, en las cuales se discutió muy intensamente la totalidad de los tópicos planteados. El seminario se completó con una reflexión en torno a las consecuencias de los principales retos del mercado interior en América Latina y el papel de la inversión española y su futuro, y con otra sobre las Cumbres Iberoamericanas y el estirado de la cooperación entre ambos bloques, especialmente tras la creación de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB). Se trató de una cuestión importante, en función de las altas expectativas generadas por la puesta en marcha de la SEGIB y el trabajo de su secretario general, Enrique Iglesias, tal como puso de manifiesto Miguel Hakim, su secretario de Cooperación.

Tras las palabras iniciales de los dos presidentes de las instituciones organizadoras, Carlos Solchaga de la Fundación Euroamérica, y Gustavo Suárez Pertierra del Real Instituto Elcano, el seminario fue inaugurado con una conferencia de Alberto Navarro, secretario de Estado para la Unión Europea, del ministerio español de Asuntos Exteriores y Cooperación. Al día siguiente, la clausura corrió a cargo de Daniel Filmus, ministro de Educación, Ciencia y Tecnología de la Argentina. En ambas intervenciones se pusieron sobre la mesa algunas de las cuestiones claves de la agenda bicontinental, como el futuro de las negociaciones entre la UE y los bloques subregionales latinoamericanos (Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones CAN o América Central) o el canje de deuda por educación. El ministro Filmus consideró que esta iniciativa es importante para erradicar las grandes diferencias existentes en la distribución de la renta en América Latina y puso como ejemplo los acuerdos firmados por su país con España, Francia, Alemania y Suiza.

Gustavo Suárez Pertierra, Presidente del Real Instituto Elcano; Alberto Navarro, Secretario de Estado para la Unión Europea; Carlos Solchaga, Presidente de la fundación Euroamérica y José Luis González Vallvé, Director de la Representación de la Comisión Europea en España

Diálogo e integracion regional

En un documento de diciembre de 2005 sobre el futuro de las relaciones entre América Latina y Europa, la Comisión Europea decía que ambas regiones son aliados naturales en la escena mundial. Se trata de una percepción que surge de constatar la pertenencia de ambas regiones al mundo occidental. Sin embargo, esa no es la opinión de todos los actores latinoamericanos, como se pudo observar, por ejemplo, en el último encuentro del Movimiento de Países No Alineados (NOAL), celebrado en La Habana en septiembre de 2006. Inclusive, la aclaración incluida en la declaración de la Cumbre de Viena, sobre la inexistencia de un mismo patrón democrático, que viene a reconocer que hay regímenes que tienen poco de democráticos, tiende a corroborar la existencia de ciertas miradas exóticas sobre la realidad de América Latina. Por eso, más allá de las declaraciones y la retórica al uso sobre la integración latinoamericana hay que ser conscientes de que la pretendida unidad regional es un proceso que demandará todavía mucho tiempo para salir adelante y que existen posturas encontradas que dificultan, cuando no entorpecen concientemente, un diálogo bicontinental de esta naturaleza.

Estas cuestiones aparecieron de forma nítida en la mesa sobre las políticas europeas de América Latina. La embajadora de Colombia, Noemí Sanín, que habló de una forma muy descarnada y abierta, puso de manifiesto el carácter irrelevante que está teniendo la región en el mundo, debido a los graves problemas que están surgiendo en los procesos de integración. La idea de que los latinoamericanos "no van a ningún lado solos" fue compartida por el embajador de Venezuela, Arévalo Méndez, para quien "hay una falta de voluntad de la Unión Europea para entender e interpretar la realidad de América Latina". Para no entrar en una especie de diálogo de sordos sería bueno que mientras unos hacen un esfuerzo para entender mejor lo que ocurre al otro lado del Atlántico, los otros también hagan un esfuerzo por explicarse mejor o, al menos, por dar explicaciones coherentes y no demasiado extravagantes.

Miguel Hakim, Secretario de Cooperación de la Secretaría General Iberoamericana; Anunciada Fernández de Córdova, Embajadora en Misión Especial para las Cumbres Iberoamericana y Asuntos Multilaterales de Iberoamérica; Fernando Carbajo, Director de la Oficina del Parlamento Europeo en España; José Viegas Filho, Embajador de Brasil en España y Juan Pablo de Laiglesia y González de Peredo, Secretario General de la Agencia Española de Cooperación Internacional

Con todo, y más allá de las diferencias y las dificultades en la comunicación y el entendimiento mutuo, es mucho lo que se ha avanzado en los últimos 20 años en las relaciones euroamericanas. En primer lugar, debe recordarse que el diálogo institucional y político con América Latina prácticamente no tiene parangón con lo que ocurre con otros continentes. Para Europa, América Latina es parte del mundo occidental y se comparte con ella las mismas tradiciones culturales. Sin embargo, es en América Latina donde algunos actores relevantes se comportan negando esa premisa, lo cual complica este diálogo estructurado con mecanismos interregionales, regionales y bilaterales. Desde la perspectiva interregional tenemos las Cumbres UE ALC, que se celebran cada dos años; las reuniones ministeriales celebradas anualmente con el Grupo de Río desde 1990 (aunque en la actualidad el Grupo está sumido en una parálisis casi terminal) y conferencias interparlamentarias, bienales, entre el Parlamento Europeo y el Parlatino (desde 1974). Regionalmente tenemos el proceso de San José con América Central desde 1984, el diálogo con Mercosur desde 1995 y con la CAN desde 1996, aunque ninguno de ellos haya podido plasmarse en un tratado de asociación. Por último están las relaciones bilaterales, marcadas por el diálogo anual con México y con Chile, pero también con Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay.

Las dificultades que atraviesa la UE después de la ampliación a 25 y del fracaso en el intento de aprobar la "Constitución europea" condicio nan, evidentemente, las relaciones con América Latina. El diseño de una política común, compartida por los 25 socios, es una tarea difícil y si a la dificultad intrínseca de semejante cuestión añadimos los problemas institucionales de la UE, las complicaciones saltan a la vista. De ahí la importancia de las palabras de Alberto Navarro, que comenzó su intervención señalando que el proyecto europeo vive "la crisis más profunda" de su historia. Es éste, precisamente, el punto de partida sobre el que se debe plantear la evaluación de la política latinoamericana de la UE y los problemas existentes desde la perspectiva española. Se trata de una cuestión central del problema, dado el papel relevante que España juega y ha jugado en el diseño de esa política. Ante la coyuntura exis tente, y la sensación de parálisis que parece vivirse, es necesario que España asuma más claramente su liderazgo en Europa en lo tocante a las relaciones con América Latina. Pero esto implica reconstruir los consensos básicos entre las principales fuerzas políticas, de forma que permita elaborar una política coherente y no errática que facilite a los socios europeos sumarse a la misma.

Emilio Menéndez del Valle, Diputado europeo, Grupo Socialista. Miembro de la Comisión de Asuntos Exteriores; Rosa Conde, Directora de la Fundación Carolina; Daniel Filmus, Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología de Argentina; José Luis González Vallvé, Director de la Representación de la Comisión Europea en España y Carlos Solchaga, Presidente de la Fundación Euroamérica

A lo largo del seminario, tanto el secretario de Estado como Tomás Duplá, Director de América Latina de la dirección general de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, insistieron en mantener la actual política de la UE a la hora de negociar los tratados de asociación de la Unión Europea no con países individuales, sino con proyectos subregionales. Sin embargo, Alberto Navarro dio un paso más y dejó abierta la posibilidad de negociar acuerdos bilaterales con los países interesados, a la vista del excesivo tiempo que ha consumido la negociación birregional con el Mercosur, que por obstáculos existentes en ambos lados todavía no se ha cerrado. En este punto vale la pena destacar que los únicos dos acuerdos firmados por la UE con América Latina son con México por una parte, y con Chile por otra. Esta realidad, sumada a las dificultades que atraviesan algunos procesos de integración regional, como la CAN o el Mercosur, hace necesario que la UE replantee su estrategia negociadora hacia la región. Está bien potenciar la integración, pero mientras tanto ésta no avance, ¿qué hacemos? ¿Damos respuestas individuales o pretendemos seguir vendiendo una receta la integración regional que de momento no funciona muy bien en América Latina? Por eso es muy importante una de las propuestas centrales del eurodiputado popular José Ignacio Salafranca, quien urgió a la Unión Europea a desarrollar una visión estratégica en lo referente a su relación con América Latina. Y para ello es necesario dirigir una mirada atenta a lo que sucede en la región.

La CAN, a flote

La salida de Venezuela de la CAN, consumada poco antes de la Cumbre de Viena, mereció también la atención de los ponentes. En este sentido, Navarro envió una clara señal de apoyo a aquellos países que habían decidido permanecer en la CAN, señalando que no se les puede castigar por el abandono venezolano, que casi provoca la ruptura del esquema de integración andino. Afortunadamente para los países andinos, y más allá de las duras críticas venezolanas contra los procesos de integración apoyados en el comercio, lo cierto es que la CAN se ha mantenido a flote y que recientemente, gracias al impulso peruano, Chile se ha reincorporado al bloque que integró en su momento, aunque su estatus actual sea el de observador.

Noemí Sanin, Embajadora de Colombia en España; Arévalo Méndez, Embajador de Venezuela en España; Carlos Malamud, Investigador principal para América Latina del Real Instituto Elcano; Álvaro del Pozo, Encargado de Negocios de la Embajada de Bolivia en España; Eduardo Ramos, Representante de la Secretaría de Economía de la Embajada de México ante la UE y Gonzalo Mendoza, Minstro Consejero de Chile en España

nte las dificultades existentes en el desarrollo, y en el futuro, de la relación entre la UE y América Latina, fue importante que Tomás Duplá retomara la pregunta anteriormente planteada de ¿qué hacer después de Viena? Sus respuestas se formularon desde una perspectiva optimista, basada en su valoración positiva de la Cumbre, que expresa la postura oficial de la Comisión, un análisis que también es compartido por el gobierno de España. En realidad, buena parte de esas valoraciones se basan en una reducción de las expectativas previas, lo que permite relativizar al alza la valoración de los resultados. Desde su atalaya positiva, que es la de la Comisión Europea, Duplá advirtió contra los temores existentes en Europa sobre lo que sucede en la región, básicamente en función de algunos de los cambios emprendidos. Por eso, la UE debe comprender lo que está pasando en América Latina para luego ayudar. Y frente a los desafíos políticos, como la emergencia de ciertos populismos que provocan situaciones de incertidumbre creciente, propone aprovechar la coyuntura e impulsar aquellos procesos de cambio que permitan " construir otro modelo de sociedad, más cercano a lo que en Europa nos parece normal y deseable".

Demostrando una cierta sintonía con la argumentación anterior, el eurodiputado socialista Emilio Menéndez del Valle insistió en que la labor principal de la UE en América Latina debe ser más la de consolidar la democracia que la de exportarla. Y esto, desde su punto de vista, supone fomentar la cohesión socioeconómica y la integración regional. Pero, como bien reconoció el propio Menéndez del Valle y se puso de manifiesto en intervenciones y discusiones posteriores, la irrupción de conflictos bilaterales, frena la integración y dificulta, al mismo tiempo, el diálogo eurolatinoamericano.

Invertir para quedarse

Por otra parte, las distintas intervenciones de los representantes empresariales han demostrado la clara apuesta de la empresa española en América Latina, adonde llegaron hace algunos años atrás con una decidida vocación de quedarse. En este sentido, se puede decir que fue en América Latina donde la gran empresa española confirmó su vocación por la internacionalización y que en ése, su primer banco de ensayo de importancia, fue donde aprendió las bases de convertirse en multinacionales. David Taguas, subdirector del servicio de estudios del BBVA señaló que fue la saturación del mercado interior, la introducción del euro y la globalización, los principales factores que impulsaron el proceso de internacionalización de la empresa española. A esto habría que agregar el deseo de crecer y consolidar posiciones a fin de evitar acciones externas que hubieran supuesto la absorción de las empresas. Entre los diversos motivos que decantaron la opción de América Latina era que en algunos sectores, especialmente los servicios públicos, gracias a los procesos privatizadores, había menos barreras de entrada y a esto hay que sumar importantes factores no económicos, comenzando por la lengua y la cultura.

Así es como España se ha convertido, en menos de 15 años, en el mayor país inversor, junto a Estados Unidos, en la región. De todas formas, lo cierto es que América Latina desempeñó un papel relevante como destino de la IED española. A la UE de 25 se canalizó el 52% de la IED española entre 1993 y 2005, mientas que a América Latina se destinó el 34%, es decir, unos 216.000 millones de euros. Una clara enseñanza de estos años es que el inversor español y las empresas han aprendido a discriminar entre países, en función de su situación política y económica interna, su fortaleza institucional, la seguridad jurídica existente y la oportunidad de negocios. De esta forma, la inversión ha priorizado unos países sobre otros, siendo Brasil, Argentina, México y Chile los principales destinos, aunque en los últimos años el papel de Argentina como principal destino de la IED española ha ido perdiendo fuerza en detrimento de Brasil y México. En la actualidad, de las principales doce multinacionales presentes en América Latina, seis son estadounidenses, tres españolas (Telefónica, la segunda; Endesa, la séptima y Repsol YPF, la decimosegunda), dos alemanas y una italiana.

La presencia de la empresa española en América Latina ha tenido un efecto positivo en las distintas economías donde ésta está trabajando. Estos efectos se ven a través de la creación de puestos de trabajo, construcción de infraestructuras, potenciación de la I + D, etc. y también en la implementación de programas de responsabilidad social corporativa. Por eso, una pregunta que se formularon varios de los ponentes fue: ¿Qué exige la empresa española para seguir invirtiendo en la región? Las respuestas fueron coincidentes y se pueden sintetizar en lo siguiente: reglas de juego claras, un marco institucional estable y seguridad jurídica (cumplimiento de los contratos), políticas económicas serias y, en el caso de las prestadoras de servicios, un marco regulador adecuado.

Resumiendo, podemos decir, a la luz de las principales conclusiones del seminario, que el futuro de las relaciones entre la UE y América Latina depende de las dos partes implicadas y del esfuerzo que unos y otros quieran poner en la empresa. Ni todo son rosas, como pueden transmitir las interpretaciones más optimistas, ni todo es negro y aciago. Hay mucho que hacer. Por un lado, hay que aceitar una institución, la UE de veinticinco miembros, que el ano que viene se ampliará a 27, a la que también hay que dotar de una política más coherente y operativa hacia América Latina. Es obvio que esta cuestión tiene que luchar contra el desigual interés que unos y otros demuestran hacia la región. Sin embargo, ya se ha recorrido un largo trecho y si se puede dejar la retórica y el eurocentrismo de lado es mucho lo que se puede avanzar.

Sin embargo, una relación de este tipo depende de unos y otros. Por esto es importante que los latinoamericanos definan primero cuál es la importancia que ellos dan a mantener relaciones privilegiadas o estratégicas con Europa y para qué. No se trata de que hablen con una sola voz, pero si al menos de que comiencen a hablar un mismo idioma. Lamentablemente la retórica de la integración latinoamericana, y dela unidad continental, sólo sirve de momento, entre otras cosas, para esconder la existencia de fuertes diferencias entre unos y otros, que se ejemplifican en el incremento reciente de la conflictividad bilateral.

Con todo, no se debe olvidar que tanto Europa como América Latina forman parte del mundo occidental y que por ello comparten culturas y valores que no existen en otras relaciones también definidas como estratégicas. Profundizar en esta relación puede reportar importantes beneficios tanto para unos como para otros. Pero ello supone poner las cartas boca arriba, dejar de echar las culpas al otro y comenzar a trabajar de una forma seria y sistemática